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Anteproyecto de Ley de Telecomunicaciones. Análisis. Parte 1





Este análisis no tiene el objetivo de ser exhaustivo y no participará en la consulta pública
convocada por la CONATEL. Debido a la extensión del tema, será publicado por entregas en TV Paraguaya.com y está a disposición para ser utilizado como insumo (por buenas prácticas de preferencia citando la fuente) por las organizaciones que decidan presentarse para  la citada instancia y por los parlamentarios que deberán estudiar el anteproyecto cuando llegue al Congreso. Se hace notar que esta Ley tendrá impacto sobre la sociedad en general debido a las características de pluralismo, diversidad e igualdad de oportunidades que deberían regir en todas las dimensiones del mercado: medios, audiencias, trabajadores y anunciantes. Además se impone una mirada profunda sobre el crecimiento de la distribución de contenidos a través de la telefonía, atendiendo a que en algunos países  las empresas que prestan servicios de telefonía no pueden incursionar en los de radiodifusión, como ocurre en Paraguay.  Por esa razón es necesario ser insistentes en la inversión que los operadores de ese sector deben realizar en el de los contenidos audiovisuales.    
 
La decisión de no contribuir con el regulador está basada en que la CONATEL, que es parte del Ejecutivo, adjudicó el  trabajo al  Estudio Jurídico  Peroni,  Sosa, Tellechea, Burt & Narvaja, con la coordinación del Dr. Enrique Sosa y el Ing. Omar de León como consultor internacional y el resultado de la erogación  está a la vista. El monto de este contrato, fue de  343.296.060  Gs. El plazo para la ejecución era de 120 días desde el 12 de junio de 2014, contando la  consulta pública que debió haber sido en las dos últimas semanas de septiembre del año pasado. Como todos sabemos,  el documento recién estuvo públicamente disponible en el mes de marzo de 2015 , distando mucho de ser un producto a la altura de lo presupuestado y  al que se dedicaron tantos expertos.  Tomando en cuenta los reiterados discursos a favor de la transparencia del Presidente Horacio Cartes y  la vocación por el ahorro que manifiestan tantos de sus colaboradores, no sería descabellado proponer que el Estudio Jurídico  Peroni,  Sosa, Tellechea, Burt & Narvaja y los consultores devolvieran lo abonado con dinero de todos, ya que además de haber tardado nueve meses (y no seis) en entregarlo, el resultado es una recopilación escasa de lo más elemental que pudieron haber encontrado en Internet.

Al pie está disponible el anteproyecto que también pude descargarse de la página de la CONATEL.

1.- Consideraciones generales

El documento presentado carece de exposición de motivos, que si bien puede no ser esencial, en un proyecto de esta naturaleza constituiría un marco desde el cual se facilitaría el análisis del enfoque. También omitieron el básico índice. Tampoco cuenta con un glosario, dificultando la lectura de la norma, que debería poder ser entendida por todo y cualquier ciudadano. Esto pudo haberse suplido en parte en los Artículos 1, 2 y 3, que corresponden al Objeto, dominio y principios orientadores en ese orden, pero la redacción es de una gran pobreza  y como ejemplo, omite declarar que el espectro radioeléctrico es un recurso escaso patrimonio de la humanidad, cuya administración ha sido dada a los Estados en el marco de acuerdos internacionales.

En el Título II, Art. 11 se advierte como poco clara la real jerarquía la CONATEL “Las relaciones de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones con el Poder Ejecutivo se realizarán a través del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. No obstante, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones podrá realizar comunicaciones directas con la Presidencia de la República y con los organismos y entidades del Estado, a fin de tratar asuntos relacionados con su competencia.-“  Asimismo la palabra podrá aparece en muchos otros artículos, lo que eventualmente dejaría la interpretación de la Ley sujeta a coyunturas o pareceres con lo que no cumpliría con su función. En ese Art  otro punto a ser debatido es el que dispone que los Directores Suplentes (del Directorio) serán designados entre los funcionarios con más de cinco años de antigüedad en la institución. El Art. 14 fija los requisitos para ser miembro del Directorio a los que cabría agregar en el Inc. A Nacionalidad paraguaya natural o legal; en el B que considera la edad mínima de 25 años, debería subirse a 45 años por razones de formación, experiencia y porque un miembro de este directorio debería ser ya una persona que construyó la mayor parte de su patrimonio como resultado de su actividad profesional y sobre todo que no utilizará el cargo como plataforma para futuras posiciones. También debería considerarse en el directorio la representación de diversos sectores que hacen a las telecomunicaciones: Ej. Un Ingeniero en Telecomunicaciones, Un profesional del rubro telefonía, Un profesional del rubro radiodifusión, Un Comunicador Social, Un Administrador. No debería ser excluyente el título universitario como aparece en el anteproyecto.

En cuanto al Artículo 16.- “Los miembros del Directorio y funcionarios de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones no podrán ser directores, gerentes, socios, accionistas, asesores o  empleados de personas físicas o jurídicas, sujetas a la supervisión de dicha comisión.” Debería agregarse como impedimento “tener parentesco en línea recta hasta el tercer grado, en consanguinidad lateral hasta el tercer grado, político hasta el segundo grado con personas físicas o jurídicas sujetas a la supervisión de dicha comisión y/o tener interés personal, familiar o de negocios que pudieran generar algún beneficio económico a él/ella, cónyuge o sus parientes en los grados expresados. “   Esto pudiera parecer exagerado pero ya tuvimos un Presidente de la CONATEL (Carmelo Ruggilo) cuya esposa era co titular de una radio y el actual Presidente Eduardo González es hijo de los dueños de Radio Panambí Reta de Villa Rica, lo que implica un claro conflicto de intereses.

En el Capítulo II, del Régimen económico financiero: el artículo 22 menciona la procedencia de los recursos, el 23 es vago en su aplicación que debería explicitar que porcentaje será destinado a cada cosa Ej. 20% a financiar programas de producción nacional etc. El Artículo 24 debe llamar la atención ya que permite que los fondos sean enajenados con autorización del Poder Ejecutivo lo que podría dar lugar a un empleo discrecional de los mismos: “Los bienes de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones sólo podrán ser enajenados con autorización del Poder Ejecutivo, previa justificación de que ya no son adecuados para el cumplimiento de los fines de la entidad.- “

El Título III, Prestación de Servicios de Telecomunicaciones también debe ser revisado. El Art. 25 en su clasificación en el inciso c. enumera “Radiodifusión Alternativa” que remitiéndonos al Capítulo VI Art. 55 agrupa en esta categoría a las  “estaciones comunitarias, educativas, asociativas y ciudadanas, y está conformado por estaciones de radiodifusión sonora de pequeña y mediana cobertura, conforme la reglamentación y la planificación de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones. Para el servicio de radiodifusión sonora de pequeña cobertura el límite de potencia efectiva radiada es de hasta 50 (cincuenta) vatios  y para el de mediana cobertura es de hasta 300 (trescientos).” Esta agrupación no reconoce la importancia social de cada una de estas modalidades y además les limita la obtención de recursos al considerar que vender patrocinios está relacionado con el lucro, lo que no es así porque el producto de los patrocinios, donaciones o subvenciones debería reinvertirse íntegramente en la operación, sin perjuicio de que la CONATEL anualmente recibiera concursos de proyectos de contenidos a ser subsidiados con los fondos que recauda.     

En el inciso c del Título III, Capítulo I , Art. 25 también aparecen: Servicios de Radiodifusión Abierta y en el (f), Servicios Reservados al Estado. Dejaremos estos últimos para otro análisis a los efectos de no alargar este documento, así como los comentarios relativos al Título IV de “Defensa y Promoción de la Competencia. “     

    2.- Radiodifusión Abierta: Televisión

 Aunque el propósito, como se explicó al comienzo es analizar el anteproyecto en la forma más completa posible, se elaboró antes lo relativo a televisión por una cuestión de afinidad editorial con la página.  Lo primero a considerar es que este anteproyecto es el de una Ley de Telecomunicaciones. No desarrolla lo relativo a la Radiodifusión abierta, que contiene a la televisión, más que para definirla en su naturaleza, forma de explotación y condiciones de operación en lo relativo a la vigencia de las licencias. Casi todos los aspectos relevantes son confiados a la posterior reglamentación, que como sabemos no es objeto de análisis en el Congreso Nacional. Examinando la legislación de diferentes países encontramos algunos cuyas leyes son: de Telecomunicaciones y Radiodifusión; otros que disponen de una Ley de Telecomunicaciones y otra de Radiodifusión y otros que específicamente cuentan con leyes de Servicios Audiovisuales.   

Después de veinte años de la Ley 642/95  habrá coincidencia en que la expectativa por una Ley de Telecomunicaciones que la reemplazara, conjuntamente con sus sucesivas reglamentaciones 143/98 y Reglamento del Servicio de Televisión del año 2011, era la de una norma que incluyera en general a la regulación de la actividad económica que tiene a la comunicación como objeto de lucro y en particular a los servicios audiovisuales contando con la televisión abierta y de abonados.  Claro está sin excluir lo relativo a las telefónicas y otras formas de explotación del espectro.  Lo contenido en el anteproyecto  con relación a la televisión se limita (aparte de lo técnico sobre equipos y aparatos)  a :

-          En el inciso (x) del Art. 21: "Promover políticas  y planes en el ámbito de las telecomunicaciones que, en el marco de la libertad de expresión, puedan contribuir a la difusión de los valores nacionales, artísticos, históricos y culturales, así como al desarrollo sustentable. "

-          En el Título III, Capítulo III:  Artículo 33.- "Son Servicios Generales de Telecomunicaciones los Servicios Activos y Pasivos de Redes y sistemas de Telecomunicaciones, incluyendo su arrendamiento y sus partes, y los Servicios de Tecnologías de la Información y la Comunicación, incluyendo los servicios de difusión de contenidos con acceso condicionado, y no incluyendo el servicio básico, los servicios de radiodifusión abierta, los de radiodifusión alternativa, los de radioafición, los reservados al Estado y los Servicios Privados. Son servicios activos los servicios que se prestan a través del uso de equipos electrónicos de telecomunicaciones y son servicios pasivos los servicios de infraestructura de red que incluyen los elementos no electrónicos o de ingeniería civil. "

Artículo 34.- "Las personas físicas y jurídicas estarán habilitadas para la prestación de todos los Servicios Generales de Telecomunicaciones mediante una Licencia única emitida por la Comisión Nacional de Telecomunicaciones luego de cumplir, a criterio de ella, las condiciones que establezca en concordancia con esta Ley. El otorgamiento de esta Licencia no implica el reconocimiento de ningún derecho para el uso del espectro radioeléctrico, cuyos Permisos de uso deberán ser gestionados separadamente ante la Comisión Nacional de Telecomunicaciones. "

-          En el Título III, Capítulo V. de Servicios de Radiodifusión abierta. Artículos del 38 al 54.

Aquí el Art. 38 ya nos muestra lo que es importante debatir. Dice que los servicios de radiodifusión abierta “podrán ser explotados por personas físicas o jurídicas titulares de Licencias conforme lo determine la reglamentación.”  Y en el Artículo 40 que se requiere una Licencia, que incluye el Permiso para el uso del espectro radioeléctrico. El resto del Capítulo está dedicado al Consejo de Radiodifusión que analizaremos en otra oportunidad.

-          En el Título V, Capítulo I de los Títulos Habilitantes del Artículo 70 al 85 encontramos los más importantes en el 76 y el 81. El Artículo 76: “Las condiciones que deberán reunir los que se postulen para titulares de Licencias y Permisos serán definidas por la Comisión Nacional de Telecomunicaciones en las reglamentaciones respectivas.” Dejando nuevamente algo medular sujeto a reglamentaciones. Y el Artículo 81 que no se olvida de extender los plazos de explotación de 10 a 15 años:  Artículo 81.- "Las Concesiones, Licencias y Permisos otorgadas de acuerdo con la presente ley tendrán un plazo máximo de:

a) Hasta el 14 de mayo de 2022 para las Concesiones de prestación de los Servicios Básicos, no renovables;

b) Quince años para las Licencias, renovables a solicitud del interesado por igual período, siempre que haya cumplido a cabalidad con todos los requisitos  establecidos en las normas reglamentarias correspondientes y en el título habilitante pertinente.-

c) Quince años para las Permisos para el uso del espectro radioeléctrico. La renovación del Permiso por el uso del espectro radioeléctrico estará sujeta a las condiciones que  establezca la Comisión Nacional de Telecomunicaciones. "

Como habíamos dicho al principio, en otra entrega analizaremos los aspectos relacionados con la Defensa de la Competencia, los Servicios del Estado y otros elementos del anteproyecto. Ahora, centrándonos en lo relacionado con la televisión es importante destacar que en el Capítulo III, del Título V el Art. 104 dice: “La Comisión Nacional de Telecomunicaciones podrá establecer reglamentaciones para evitar la concentración del espectro radioeléctrico. En el marco de dicha facultad, entre otras medidas podrá establecer topes en el Espectro Radioeléctrico que asigne, tanto como en el que someta a asignación por procesos competitivos como en el que le sea solicitado, por razones de eficiencia actual o futura en el uso de este recurso escaso, o para establecer condiciones que defiendan la competencia.” Nótese la forma ambigua de redactar porque podrá no constituye un imperativo y esta Ley,  debería obligar a la CONATEL a evitar la concentración de un bien que en el propio articulado define como escaso.

Lo que se propone incluir en el Capítulo Radiodifusión Abierta con relación a la Televisión sin excluir otras sugerencias que podremos hacer posteriormente  

-          Declaración sobre los monopolios y oligopolios en la explotación de los servicios de comunicación audiovisual y la postura del Estado sobre su deber de limitarlos.

-          Un registro público que deba figurar en la web de la CONATEL con todos los datos de los titulares de las Licencias y Permisos.

-          Limitaciones al número de Licencias y Permisos que pueden ser concedidos a las mismas personas físicas y /o jurídicas.

-          Requisitos para la obtención de las Licencias y Permisos especificando el origen de los fondos comprometidos en el plan de inversión y en especial para las personas jurídicas, si se trata de sociedades con acciones, éstas deben ser NOMINATIVAS y todos sus titulares deben ser personas físicas plenamente identificables y figurar en el registro público.  

-          Especificación de la prohibición de arriendo del servicio a un tercero a cualquier título.

-          Obligación de los que exploten televisión para abonados, que cuente con más de 5.000 clientes,  cualquiera sea el soporte de incluir un canal con producción propia y nacional.

-           Establecer el horario de protección al menor, sus principios y listado de prohibiciones en este horario.

-          Establecer cuotas de programación nacional y de co producción , así como las franjas horarias destinadas a las mismas.  Se sugiere que las franjas horarias contemplen entre las 10:00 y las 14:00 y las 18: y las 23:00. Que la programación nacional sea al menos el 70% y que el 30% sea en coproducción con productores independientes no pudiendo un mismo productor abarcar más del 50% de esa cuota en un mismo canal. Que el canal: (1) si  se trata del propio de una telefónica que presta servicio de televisión por abonados  esté obligado a la financiación del 100% del proyecto; (2) si es un canal abierto ( de recepción gratuita), esté obligado a la financiación del 60% del proyecto; (3) si es un canal de un sistema por abonados no asociado a una telefónica esté obligado a la financiación del 30% del proyecto. Para los canales temáticos (ej. Tigo Sports) regirán las mismas cuotas, que para el numeral (1).   

-          Que un porcentaje de los fondos recaudados por la CONATEL sean destinados al fomento de la industria audiovisual y que se especifique como se aplicará.

En el próximo artículo analizaremos otros aspectos de la Ley y de su impacto sobre los  mercados, así como una necesaria mirada hacia el desarrollo, sustentado en la pluralidad y la diversidad.
Mercedes Olivera    
       
14 de abril de 2015